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公開されていない貴重なデータが生む機会ロス:湛水型の内水氾濫を例に

本来であれば役立つデータであっても、公開されず表に出ないことがある。その例の一つが、どこで湛水型の内水氾濫が発生するかということだ。
湛水(たんすい)型の内水氾濫とは、河川の水位が上昇した場合に住宅街から排水できなかったり、川の水が下水を通じて逆流したりするために発生するタイプのものである。

湛水型が起こりやすい場所については「堤防の高い河川の周辺に限定」というのが気象庁の説明だが、具体的にどこなのか。住民視点で知りたいのはそこだ。
この「どこが?」という問いに答えるような情報はすでにあるはずだ。
湛水型の内水氾濫の危険度を示す情報が「洪水警報の危険度分布」だが、この情報を準備する際に「過去25年分以上の湛水型の内水氾濫をくまなく調査」したと気象庁は述べている。

気象庁は基本的に全ての自治体を対象にこうした分析を行なっている。気象庁が「くまなく調査した」結果は地域の防災カルテのようなものである。専門家が分析した知見でもあり、25年というある程度の時間的な幅もある。
気象庁が行なった分析結果は、湛水型の内水氾濫に対する啓発やいざという時の防災行動に活かされるべきものだ。このため、今後公開されていくことが望まれる。
今回は湛水型の内水氾濫を例にあげたが、本来であれば役立つデータであっても、表に出していないために機会ロスとなっているものが他にもあるだろう。そうした死蔵されている情報の洗い出しと活用が重要な課題である。
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個々人や組織の防災対応力を向上させていく筋道

気象情報や防災情報を判断に生かすという行為は思った以上に高度なものだと思う。気象情報や防災情報を伝えるだけで使われるとは思わない方がよい。
情報が伝えられても、「この情報は自分にとって何の意味があるか」を 受け取った側が事前に把握できていないと空回りする。

ではどうしたら気象情報や防災情報を役立ててもらえるようになるだろうか。
「気象情報や防災情報を見て判断を」と伝えるのはただの標語で おそらく実効性はない。
それよりも次の3つの問いかけをしながら働きかけをしていく方が有効だと考える。
その1:あなたは気象災害でどのような危険がありますか?
その2:身を守るためには何をしなければならないですか?
その3:そのタイミングはどの情報で見極められると思いますか?
教えるのではなく、考えてもらうのである。 そして何の情報が役立つか気づいてもらう。
一見遠回りに見えるこうした働きかけではあるが、 個々人や組織の防災対応力を向上させていく筋道であると考えている。

「地形から学ぶ災害危険性」は便利だ

国土地理院が作成した「地形から学ぶ災害危険性」という資料が面白い。

洪水編、内水編、土砂災害編、津波編、高潮編の5つのテーマで 地理院が持っている情報の見方を簡潔に伝えている。
「災害の可能性は地形を見よ」と防災の専門家が指摘することがあるが、 そのハウツーの基礎として十分な資料だろう。
実際に洪水や内水、土砂災害や津波、高潮が起こりそうな時に 何の情報が出されるかという面もあれば、防災対策の中で より役に立つコンテンツとなると思われる。


防災行動計画のストレステストを行う際のチェックポイント例

防災行動計画やタイムライン防災に対する
ストレステストの観点として何が適切だろうか。

チェックポイントの例として考えられることをいくつか列挙してみたい。

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■想定される災害は適切か?
計画の前提としている災害が都合のよい条件で設定されていないだろうか。
「この非現実的な規模のことは起こらないだろう」と前提条件から除外し、
結果的に重すぎる代償を払ったのが2011年の原発事故である。

■意図した情報が手に入らなくても判断ができるか?
行動のトリガーとして利用しようとしていた情報が出なかったらどうするか。
情報は必要な時に必要な形で提供されるとは限らない。
意図しないタイミングでこれまでの判断を覆すような情報が
提供されたらどうするかという問題もある。

■意思決定の代替策はあるか?
情報を使って判断できる体制が組まれていたとしても
電話をしても責任者と連絡が取れないなど、
何らかの理由で機能不全になることがある。
想定上の意思決定ラインが機能不全となった場合、代替計画はあるだろうか。

■リードタイムが確保できない状態に耐えれるか?
情報発表が間に合わなかったり、予報よりも状況が早く悪化したりする場合、
何らかの対応ができるだろうか。それともお手上げだろうか。

■限られたマンパワーで対応できるか?
災害対応に当たるマンパワーが確保できない場合もある。
その際にどう対応するか。何を優先するか。
対応が長期化するという観点は組まれているか。
ロジ面や交代要員の面で計画を組んでいるか。
食事や休息といった面も現実的な問題となるが対応できるか。
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防災行動計画やタイムライン防災への事前ストレステストの必要性

防災の行動計画やタイムライン防災を作った場合、
どの事態まで適用できるか、どの時点以降は
緊急対応でやるしかないか見極めておいた方が安全だ。

せっかく作った計画だからという理由だけで固執していると
状況の悪化に対応できない可能性がある。

もとより自然現象を相手にしているので
思ってもないことが起こるのが災害の常だ。

そのような中でも有効な計画とは何であろうか。

■より実践的な防災行動計画作りの方向性
計画を有効なものにしていく方向性は2つある。

一つは想定外の事態をできるだけ少なくするために
できるだけ過酷な条件を前提として計画を練っておくことである。

悪い条件が重なっても、それにも耐えられる
行動計画にしておこうという発想法だ。

高地でトレーニングすることで体を鍛えるアスリートと同じだ。
文字通り、雨風に耐える計画にしていく道である。

もう一つは、理想的に防災対応が進むプランAと
緊急対応用のプランBに分けて計画を整理しておく方法だろう。

プランAが適用できない事態に直面した時には
すぐにプランBに切り替えるのである。

ただし、その場合でも重要なのはプランAが適用できる
限界を知っておくことであることは言うまでもない。

■防災行動計画にストレステストを
金融機関の健全性は、過酷な条件の下で対応しきれるかという
視点から検証されるという。これがストレステストだ。

防災の行動計画やタイムライン防災にも
このストレステストの考え方を準用すべきではないか。

過酷な条件下(想定の例)で発生する問題点が見えておいた方が
取るべき改善点がわかる。計画の限界も分かる。

計画を有効にしていく方法で2つ方向性を挙げたが、
そのどちらにもストレステスト的な視点は有効だろう。

■「計画を後から振り返る」では遅い
実際の災害の際に足を掬われない計画としておくためにも、
ストレステストは防災行動計画作成時に導入されるべきだ。

タイムライン防災では災害対応を行なった後の
振り返り(AAR/ After Action Review)を大切にするとしているが、
これは一度計画を運用した後での反省と改善になる。

しかし、初めから失敗の芽が隠れている場合がある。
わざわざ実地で失敗するのを待つとしたら問題だ。

そうした失敗の芽を事前に明らかにするものこそ、ストレステストだ。

■ストレステストに外部の芽を

タイムライン防災で前提としない方がよいこと

タイムライン防災に近年注目が集まっているが、
タイムラインを作る上で前提としない方がよいことは見過ごされがちだ。

タイムラインを組む時には次の3つの前提を排除した方がよい。

1. 分かりやすい情報が出るはずだという前提
この先どうなるかについて白黒が
はっきり見分けられる情報だけではない。

何が起こるか判断しづらい中途半端な情報や、
はっきりとしない情報も出るはずだ。

それは普通の事である。

不確かな情報を受け取ったときに
どう対応するかの指針も含めて検討した方がよい。

2. 十分なリードタイムがあるはずだという前提
タイムラインでは行動のトリガーとする情報が
発表されるタイミングに合わせて誰が何をすべか整理する。

しかし、情報は常に予定された通りに発表されるとは限らない。

遅れて発表されることもあれば、
見込みより早く実況が変わっていくこともある。

「この情報を使って判断すればリードタイムが確保できているはずだ」

そうした思い込みは逆に危険だ。実行しようとしたことを
行なっているうちに時間不足になる。

リードタイムは都度異なることを忘れてはならない。

3.対応が予定通りに完了するはずだという前提
タイムラインではある状況になったら取るべき行動が列挙される。

しかし、そうした行動はいかなる時にも想定された
リードタイムの中で実行可能なものであるだろうか?

例えば雨や風が強く、内水氾濫や土砂災害などで
移動が難しくなったときはどうか。

過酷な状況の中で対応できるのかという視点で
見ておくことも必須だと言える。

タイムラインを作る時には優先順位の検討を
情報が分かりづらく、十分なリードタイムもない。
さらに行動を阻害するような要因も重なって
すぐに対応が完了しなかもしれない。

そのような時にでもあなたのタイムラインは機能するだろうか?

タイムラインは「うまくいくならこれをやろう」という
前提で作られている。A案中心の計画(プランA)だ。

しかし、そのA案が難しい時に運用するB案(プランB)があってよい。

プランBではやるべき事に優先順位をつけておくべきだ。
時間が足りなくなる状況、予定通りに対応が完了しない状況では
優先すべきことをやり、他を切り捨てるしかない。

タイムライン防災を見ると、臨機応変に対応できる柔軟性が欠けたものもある。
プランBを含めて、より実践的なものとし…

行動経済学を防災に利用すると同時にすべきこと

水害の際には他の人が避難するのを見て避難を決めるケースが多いため、
「あなたの避難がみんなの命を救う」と呼びかける。

「これまでに、山や急な斜面が崩れる
土砂崩れなどの災害が発生しています。
大雨がもたらす被害について知り、危険が迫った時には、
正しく判断して行動できる力をつけ、災害から命を守りましょう」
という従来型のメッセージに比べると格段に「効果がある」という。

これが広島で進められている「ナッジ」を防災の文脈で利用する
キャンペーンの背景だ。


行動経済学の理論を用いた防災行動への働きかけは注目を集めており、
読売新聞が最近の流れをまとめるような記事も出した。

しかし、「あなたの避難がみんなの命を救う」は
あくまで副次的な要素だと思う。

乱暴な例えを用いれば、見栄えの良い食器に料理を盛った方が
美味しさを感じられると言っているように見える。

しかし、肝心の料理がまずければ見た目が良くてもダメだ。

避難の文脈では、避難勧告等のメッセージがその料理に当たる。
そこが本質であり、ナッジを利用したメッセージはそれをサポートするものだ。

メッセージという核の部分に問題が残ったままでは、
「あなたの避難がみんなの命を救う」方式で盛り上げたとしても
実質的な効果が期待できないのではないか。

過去の記事で指摘した通り、自治体の避難勧告のメッセージには
多くの場合で問題がある。

どこにいる誰が対象か、いつまでにどんな行動を取るべきか、
具体的に何をすべきか、その行動を取らなければどうなるかなど、
危機を伝えるメッセージの中で研究者から有効と指摘されている部分が
ほとんどの場合で伝えられていない。

器以前に、料理がまずいのである。

行動経済学を持ち上げるのもいいが、それだけに止まらず、
情報発表のあり方という本質部分について改善を行なっていくべきだろう。

避難勧告を使う時の三か条

自治体からの避難勧告さえ使っていれば
問題なく安全が確保できると思うのは誤りだ。

待たない:情報発表を待たない
期待しない:避難の時間があると期待しない
頼らない:自治体からの情報だけに頼らない

という3つのポイントを押さえておくべきである。

自治体からの情報は発表が遅れることがある。
だから情報発表は決して待たない。

避難勧告や避難指示(緊急)が発令されたとしても
十分なリードタイムがあるとも限らない。
避難のための時間的余裕を期待せず対応した方が安全だ。

自治体からの情報だけが全てという時代でもない。

水位の情報もある。気象情報もある。
ライブカメラで河川の様子は見える。
ピンポイントで危険度も分かる。
この先の雨の様子も見える。

自治体からの情報だけに頼るのではなく、
そうした情報を駆使しながら避難の要否やタイミングを
判断していくことが望まれている。

待たない期待しない頼らない

これを念頭に置きながら
自治体からの情報は使われていくべきだろう。

プランBのトリガーとしての危険度分布

気象庁が提供する危険度分布をどう使うかは、実態を見れば見るほど分からなくなっていく。下はある夏の未明に鹿児島県で発表された大雨警報(土砂災害)の危険度分布の例だ(気象庁のホームページより筆者が加工)。



10分刻みで情報がコロコロと変わる様子が見て取れる。

3時前から4時の間がピークで危険度の高い色(濃い紫)が各地に現れるもしばらくすると消える。黄→赤→薄い紫→濃い紫という順番では情報は出ず、場所によっては色を飛ばして濃い紫になる場所もある。

危険度分布はこのように何とも扱いにくい情報である。事前の避難の判断に活かすには、情報が頻繁に変わりすぎる場合がある。
そのような癖のある情報をどう使うのが正解だろうか。最近になって、危険度分布は手遅れも掴む情報として理解すれば良いと考えるようになった。
手遅れというと語弊があるかもしれないので言い換えてみよう。危険度分布の薄い紫や濃い紫は、問題なく避難できるという前提で作ったプランAのタイミングだけでなく、緊急避難的な行動、いわばプランBに切り替えるタイミングを掴む情報として理解すべきだ。

土砂災害の場合は、崖から離れた2階の部屋などに逃げ込むというのが緊急的な代替行動(=プランB)の例である。理想はもっと安全な場所に事前に避難することだ(=プランA)。しかし、事前に避難ができない事態も現実的に生じ得る。気象情報も常に危険を前もって伝えられるわけではない。そうした時にでも命が守れよう、プランB始動のタイミングとして危険度分布を使うのである。
しかし、防災対策の文脈の中ではプランAに重きが置かれがちである。

例えば防災情報や危険度分布と住民が取るべき行動の位置付けを説明した気象庁の資料(下記)では、危険度分布の濃い紫は「災害がすでに発生していてもおかしくない」ため、「この状況になる前に少しでも安全な場所への避難を完了しておく」と例示されている。この指摘の背景には、理想的な避難行動(プランA)がもちろん前提としてある。


だが、冒頭で見たように、いきなり赤から濃い紫になり得るのが危険度分布である。ある場合にはプランAの参考情報として危険度分布が使える場合もあるかもしれないが、別の場合には間に合わない可能性が出てくる。展開の早い遅いは雨の降り方次第だ。

危険度分布はこのような制約があるので、危険度分布さえ見ればプランAのタイミングが…

「避難行動判定フロー」の問題点

内閣府の「避難行動判定フロー」は
全てが順調に行くという前提に基づいたプランAしか示されていない。


図を見るとわかるように、警戒レベル3や4が出たら
避難ができることが前提となっている。

しかし、避難準備・高齢者等避難開始(警戒レベル3)や
避難勧告(警戒レベル4)が出される前後で次の状況となれば
外部への避難は途端に難しくなる。

・雨が強く降り、道路冠水や内水氾濫が起こる
・風が吹き荒れ、外出に危険が伴う
・橋を越えて避難所へ向かう必要があるが、川が増水して渡れない
・避難所への道で崖崩れの可能性が出てきた など

避難勧告等がこれらに先立つ段階で発令されれば良が、
そのような対応が全国の自治体でいつも取られるとは限らない。

気象現象の中には極めて短時間のうち状況が悪くなるものもある。

このため、避難ができなくなる可能性があることも
前提としておく必要があるのではないか。

そうした場合の緊急避難的な行動指針(プランB)も
提示しておくのがより実践的である。

なお、避難行動を阻害する要因(内水氾濫や暴風、河川の増水、
土砂災害の危険性など)は、気象情報を使えばある程度予兆が把握できる。

現在のところ、そうした情報の見方や使い方は、
避難行動判定フロー」の中では補足情報レベルでしか扱われていない(下図)。


こうした情報は外部への避難の可否に関わる情報としても利用できる旨、
強調されてよいと考えられる。